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關于城市建筑風貌管理立法必要性和可行性的思考

時間 2018-12-18 來源 資陽市人大城環資委
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  資陽市貫徹落實省委十一屆三次全會決策部署,推進成資同城化發展,建設成渝門戶樞紐型臨空新興城市,亟需加強城市特色風貌塑造,提升城市品質形象,推進城市內涵式發展。利用地方立法,形成從規劃、建設到管理的系統性管控制度設計,建立建筑風貌管理長效機制勢在必行。

  一、建筑風貌管理立法的必要性

  (一)適應經濟社會發展和滿足人民美好生活的需要。城市建筑風貌是由建筑形態、體量、高度、尺度、色彩、材料、環境等要素相互協調、有機融合構成的建筑或建筑群風格和外在形象。受中國傳統思想、經濟社會水平發展制約,長期以來,一談到“建筑”,人們首先想到的是房屋遮風擋雨、隔熱避寒的使用功能即物質屬性,很少想到建筑風貌,可以表達情感,渲染情緒,營造氛圍,具有精神屬性即藝術屬性。在西方國家,人們認為建筑是一種藝術。18世紀德國哲學家謝林說“建筑是凝固的音樂”,音樂家豪普德曼說“音樂是流動的建筑”。建筑與音樂同屬表現藝術,在諸如旋律、節奏、韻律等藝術手段具有相似性。建筑風貌體現的藝術屬性,讓人從中獲得審美體驗、藝術享受。改革開放四十年來,我國經濟社會迅速發展,人民物質文化生活,包括居住條件極大改善,城市建筑審美意識進一步增強。讓建筑自身更和諧、建筑與環境更和諧、建筑與城市更和諧的要求日益迫切。開展建筑風貌管理立法,成為推進城市內涵式高質量發展、滿足人民群眾美好生活的需要。

  (二)貫徹落實中央決策部署的需要。2016年,《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》強調:貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針,著力塑造城市特色風貌,要求提高城市設計水平、加強建筑設計管理、保護歷史文化風貌、嚴格執行規劃。在提高城市設計水平方面,強調通過城市設計,從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局,協調城市景觀風貌,體現城市地域特征、民族特色和時代風貌;強調單體建筑設計方案必須在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設計要求。在加強建筑設計管理方面,強調按照“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針,突出建筑適用功能,防止片面追求建筑外觀形象。在保護歷史文化風貌方面,強調有序實施城市修補和有機更新,解決老城區環境品質下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產損毀等問題,促進建筑物、街道立面、天際線、色彩和環境更加協調、優美,更好地延續歷史文脈。在嚴格執行規劃方面,強調凡不符合城鎮體系規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃進行建設的,一律按違法建設處理。開展建筑風貌管理立法,規范建筑風貌專項規劃編制管理,控制和引導影響建筑風貌相關要素,治理城市違法建設,成為貫徹落實中央有關加強城市規劃建設管理決策部署的需要。

  (三)解決建筑風貌管理問題的需要。資陽市建筑風貌管理問題主要有:一是山水格局重視不夠。丘陵城市特色不凸顯,建筑天際線單調,缺乏立體感和韻律感。部分臨山臨水建筑過高過大,影響視線廊道、通風廊道形成。二是延續歷史文脈不夠。建筑設計提煉運用地方歷史文化元素、基因不夠。三是建筑與環境協調不夠。部分建筑與相鄰建筑、區域環境匹配較差,特別是部分主干道、重點區域建筑與所在區域環境不夠融合。四是建筑第五立面形象不佳。部分業主私自在屋頂搭建彩鋼棚、石棉瓦棚、陽光棚,損害城市形象。五是建筑立面附屬物設置雜亂。部分業主、單位違規裝修,特別是防護欄(窗)、遮雨棚、空調外機、廣告店牌無序安裝,破壞建筑立面風貌。六是建筑風貌管理不到位。監管網絡覆蓋不全,監管處置不到位。開展建筑風貌管理立法,成為城市規劃建設管理堅持問題導向,有針對性解決建筑風貌管理突出問題的需要。

  (四)解決建筑風貌管理部門職責不清,增強執法操作性和針對性的需要。建筑風貌管理,目前從國家層面到地方層面,還沒有相對完善的專門法律法規來規范。影響建筑風貌的行為和活動,從屬不同體系的上位法管轄,涉及城市規劃、住建、城管、房管、國土、工商、公安、消防、安監、鄉鎮、街道辦等部門單位,管理職責不明確,聯合執法困難,管控效果不佳。涉及建筑風貌管理上位法規定條款較為分散、原則,部分內容界定不明,部分規定細化不足,針對性和可操作性不強。因此,開展建筑風貌管理立法十分必要。

  二、建筑風貌管理立法的可行性

  (一)建筑風貌管理立法的社會基礎。建筑風貌正得到社會各界愈來愈多關注。塑造體現獨特歷史文化、地域特色和時代精神的建筑風貌,得到了絕大多數領導干部和市民的重視。這些都為建筑風貌管理立法提供了社會基礎。

  (二)建筑風貌管理立法的實踐基礎。近幾年來,資陽市市級相關部門依據法律法規,結合職能職責,分別在城市總體規劃、總體城市設計、城市規劃管理技術規定、違法建設治理辦法、戶外廣告和店牌管理辦法、市容秩序和景觀管理標準等中對涉及建筑風貌有關要素提出管控要求,并注意在建筑用地拍賣、建筑方案審查、建筑施工及竣工驗收環節實施建筑風貌要素控制和引導,積累了工作經驗。市容市貌十大專項治理行動,積累了綜合治理建筑風貌的實踐經驗。這些都為建筑風貌管理立法提供了實踐基礎和經驗支撐。

  (三)建筑風貌管理立法的學習借鑒基礎。中央城市化工作會議以來,針對我國城市建筑風貌普遍存在的城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生,特色缺失、文化傳承堪憂等問題,許多城市進一步加強城市規劃、城市設計和建筑風貌管理,其主要做法有:一是結合修編,進一步完善城市總體規劃。二是積極開展城市設計,在總體城市設計中對建筑風貌管控提出要求。三是編制建筑風貌管控導則,提出對影響建筑風格和外在形象要素的控制和引導要求。重點是分片分區分類在建筑形態、體量、高度、色彩、材料、環境、立面附屬設施等方面進行控制和引導。四是加強既有建筑物使用和改造的風貌管理。許多地方開展建筑風貌綜合治理,加大屋頂違章搭建拆除力度,實施臨街建筑立面遮雨棚、空調外機、防護欄(窗)、廣告店牌等附屬設施安裝規范化治理。五是建立建筑風貌管理長效機制,出臺了有關建筑風貌管理的規范性文件。各地開展建筑風貌管理的做法和經驗,為建筑風貌管理立法提供了可資學習借鑒的基礎。

  (四)建筑風貌管理立法的保障基礎。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理的若干意見》,城鄉規劃建設管理法律法規,為建筑風貌管理立法提供了政策指導和上位法依據。資陽市委、市人大常委會、市政府高度重視,市級相關部門、街道社區、廣大市民積極參與配合,為制定條例草案提供了工作基礎。

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